Debates de política

A lo largo de los años el debate sobre la vasta y heterogénea economía informal se ha cristalizado en cuatro escuelas de pensamiento dominantes sobre su naturaleza y composición: la escuela dualista, la estructuralista, la legalista, la voluntarista, las cuales sustentan una teoría causal de lo que lleva a la economía informal.

  • Los dualistas argumentan que los negocios informales están excluidos de las oportunidades económicas modernas debido a desequilibrios entre las tasas de crecimiento de la población y el empleo industrial moderno, y un desfase entre las habilidades de las personas y la estructura de las oportunidades económicas modernas.
  • Los estructuralistas argumentan que la naturaleza del crecimiento capitalista y/o del capitalismo impulsa la informalidad: específicamente los intentos de las empresas formales de reducir los costos laborales y aumentar la competitividad, así como la reacción de las empresas formales ante el poder de los trabajadores sindicados, las regulaciones estatales de la economía (particularmente los impuestos y la legislación social); la competencia global; y el proceso industrialización (particularmente, sectores deslocalizados, cadenas de subcontratación y especialización flexible).
  • Los legalistas argumentan que un sistema legal hostil lleva a los trabajadores independientes a operar de manera informal con sus propias normas informales y extrajudiciales.
  • Los voluntaristas argumentan que los negocios informales eligen operar de manera informal después de considerar la relación costo-beneficio de la informalidad en comparación con la formalidad.

Otro enfoque –a menudo enfocado en los países desarrollados y en transición– percibe al sector informal como producción ilegal u oculta y/o clandestina. La producción ilegal se refiere a actividades de producción que están prohibidas por la ley o que resultan ilegales si son realizadas por productores no autorizados, mientras que producción clandestina se refiere a actividades de producción que si bien son legales si se realizan en cumplimiento de las regulaciones, son deliberadamente ocultadas de las autoridades (Comisión de Estadística de las Naciones Unidas 1993). Cualquier tipo de unidad de producción (formal o informal) puede dedicarse a cualquier tipo de producción (ilegal; legal clandestina; legal, no clandestina). La pregunta empírica y de política es qué porcentaje y cuáles componentes de la economía informal, especialmente en los países en desarrollo, son deliberadamente ilegales o clandestinos.

Según la red de WIEGO, la mayoría de las teorías causales son válidas, pero solamente para ciertos segmentos del empleo informal; y ninguna teoría por sí sola puede explicar cada  segmento de empleo informal.

En resumen, una mezcla de factores impulsa los diferentes segmentos del empleo informal. Algunos de los trabajadores autónomos eligen –o se ofrecen a– trabajar de manera informal para evadir el registro y los impuestos. Otros no eligen trabajar de manera informal; lo hacen por necesidad, condicionamiento social o tradición. Muchos de los trabajadores autónomos acogerían con agrado cualquier esfuerzo para reducir las barreras al registro y los costos de transacción relacionados con éste, especialmente si pudieran recibir los beneficios de la formalización.

El aumento reciente en el empleo informal está asociado con el declive en el empleo asalariado formal y con la informalización de empleos que solían ser formales. La informalización se debe, en gran medida, a las prácticas de contratación de los empleadores quienes prefieren mantener una pequeña plantilla de base permanente y contratar al resto de los trabajadores de manera informal para evitar el pago de los impuestos sobre la nómina, las cotizaciones al seguro social del empleador, las pensiones u otras obligaciones como empleadores. En algunos casos, se evaden los impuestos sobre la nómina y las contribuciones al seguro social por consentimiento mutuo del empleador y del empleado. (Esto sucede cuando los empleados prefieren recibir una mayor remuneración neta y/o la administración de los sistemas de seguridad social es tan mala que los empleados no creen que las contribuciones al seguro social sean una buena inversión.)

Respuestas de política

Las escuelas de pensamiento dominantes tienen diferentes perspectivas sobre este tema aunque algunas no distinguen específicamente entre ambas, ni las abordan adecuadamente.

  • Los dualistas son de la opinión que las unidades y actividades informales tienen pocos (si es que los tienen) vínculos con la economía formal; antes bien operan como un sector distinto de la economía, y la fuerza laboral informal –la cual se asume como mayoritariamente autónoma– constituye el sector menos favorecido de un mercado laboral dualista o segmentado. Prestan relativamente poca atención a los vínculos entre las empresas informales y las regulaciones gubernamentales. Pero recomiendan que los gobiernos creen empleos y otorguen créditos y servicios de desarrollo empresarial a los negocios informales, así como infraestructura básica y servicios sociales a sus familias.
  • Según los estructuralistas la economía informal y la formal están intrínsecamente vinculadas. Perciben tanto a las empresas informales como a los trabajadores asalariados informales como subordinados a los intereses del desarrollo capitalista, proporcionando bienes y servicios baratos. Argumentan que los gobiernos deberían abordar la relación desigual entre el “gran capital” y los productores y trabajadores subordinados, reglamentando tanto las relaciones comerciales, como las de empleo.
  • Los legalistas se centran en las empresas informales y el marco regulatorio formal, que en buena parte deja de lado a los trabajadores asalariados informales y a la economía formal per se. Pero reconocen que las empresas formales –lo que de Soto llama los intereses “mercantilistas”– se coluden con el gobierno para establecer las “reglas del juego” (de Soto 1989). Argumentan que los gobiernos deberían introducir trámites burocráticos simplificados para animar a las empresas informales a registrarse, y extender los derechos legales en materia de propiedad a los activos de los negocios informales a fin de promover su potencial productivo y convertir sus activos en capital real.
  • Los voluntaristas prestan relativamente poca atención a los vínculos económicos entre los negocios informales y las empresas formales pero son de la opinión que los negocios informales crean competencia desleal para las empresas formales porque evitan las regulaciones formales, los impuestos y otros costos de producción. Argumentan que los negocios informales deberían ser sometidos al marco regulatorio formal para aumentar la base fiscal y reducir la competencia desleal hacia los negocios formales.Dada la heterogeneidad de la economía informal, cada una de estas perspectivas tiene su mérito ya que cada escuela refleja uno u otro “trozo del pastel (informal)”. Pero la economía informal, en conjunto, es más heterogénea y compleja que lo que la suma de estas perspectivas podría indicar.

Vínculos con el marco regulatorio formal

Regulación excesiva

Como lo hemos señalado anteriormente, los legalistas se han centrado en las regulaciones excesivas que crean barreras y costos para el trabajo formal. Desde la perspectiva de WIEGO, la regulación excesiva no solamente crea barreras para trabajar de manera formal, sino también aumenta los costos para operar de manera informal. Considere el caso de la producción de goma y de sal en la India.

  • recolectores de goma: aunque existe un mercado abierto floreciente para la goma que incluye a empresas textiles y farmacéuticas, la venta en el mercado abierto requiere de un permiso o una licencia especial. La mayoría de los recolectores de goma –excepto aquellos que pueden costearse un permiso o una licencia– tienen que vender a la Forest Development Corporation a un precio muy inferior al precio de mercado vigente (Crowell 2003).
  • productores de sal: la manera más barata de transportar sal en la India es por ferrocarril. Pero históricamente los productores pequeños de sal no han podido usar los servicios ferroviarios para transportar la sal. Esto se debe a una antigua regulación gubernamental que especifica que los productores de sal necesitan poseer un mínimo de 90 acres de tierra para poder reservar un vagón ferroviario. Dado que la mayoría de los productores de sal rentan terreno del gobierno o de terratenientes locales, la mayoría de los productores no pueden usar el transporte ferroviario. Como tienen que usar servicios de transporte privados, los pequeños productores de sal enfrentan altos costos de transporte y, por lo tanto, continúan siendo menos competitivos que los productores de sal más grandes (Ibíd.).

Desregulación

Ha habido mucha desregulación en los últimos años, no solamente en los mercados financieros, sino también en los laborales. La desregulación de los mercados laborales está asociada con el aumento de la informalización o la “flexibilización” de los mercados laborales (como se ha examinado anteriormente). En la economía global actual muchos trabajadores asalariados se encuentran entre dos tendencias contradictorias: la flexibilización rápida de la relación de trabajo (que les facilita a los empleadores la contratación y expansión de su fuerza laboral según sea necesario) y la lenta liberalización de la movilidad laboral (que les dificulta a los trabajadores desplazarse fácil y rápidamente a través de las fronteras) (Chen et al. 2004). En el caso de las regulaciones del mercado laboral, al igual que las regulaciones del mercado financiero, la cuestión no debería ser si es necesario regular o no, sino cuáles son las regulaciones apropiadas.

Falta de regulación

El marco regulatorio a menudo pasa por alto categorías enteras de la economía informal.

La ausencia de un marco regulatorio puede ser tan costosa para los operadores informales como un marco regulatorio excesivo. Por ejemplo, en todo el mundo los gobiernos municipales tienden a adoptar dos actitudes hacia la venta ambulante: tratan de eliminarla o se hacen de la vista gorda (Bromley 2000). Ambas actitudes tienen un efecto punitivo: desalojo, acoso y la exigencia de sobornos por parte de la policía, los funcionarios municipales y otros intereses particulares. Pocas ciudades del mundo han adoptado una política –o un conjunto de regulaciones– coherente hacia la venta ambulante. Más bien, la mayoría de las ciudades asignan el “manejo” de los vendedores ambulantes a los departamentos  que se ocupan del orden público –como la policía– (Bhowmik 2004Mitullah 2004).

Evidentemente la regulación excesiva, la desregulación y la falta de regulación no son ideales para la fuerza laboral y la economía informal. Existe la necesidad de un replanteamiento de las regulaciones para determinar cuáles son apropiadas para cuáles componentes del trabajo informal. Existe la necesidad de reconocer que las regulaciones sectoriales afectan a los trabajadores independientes informales en aquellos sectores, y que a menudo éstas favorecen los intereses de las empresas formales. Existe la necesidad de un replanteamiento tanto de las regulaciones comerciales como de las regulaciones laborales para ajustarlas a la realidad actual del trabajo independiente informal y del empleo asalariado informal, respectivamente. Finalmente, existe la necesidad de reconocer que hay una contradicción inherente en la exigencia de regulación de los negocios informales (es decir, la formalización de negocios informales) y la desregulación de los mercados laborales (es decir, la informalización de las relaciones de trabajo).

Formalización

Al centro de los debates políticos sobre la economía informal está la pregunta de si se debe, y de qué manera, formalizar la economía informal. Vea Replanteando la formalización: La perspectiva de WIEGO.

Enfoque de política integral

Claramente, no es posible que un solo objetivo de política global o una sola receta puedan abordar las preocupaciones asociadas con todas las categorías de negocios, actividades o trabajadores informales.

Hay un consenso creciente en los círculos de políticas de desarrollo en torno a estos objetivos amplios, especialmente en lo que se refiere al  apoyo a los trabajadores pobres quienes constituyen la mayoría de la fuerza laboral informal. Pero hay un consenso limitado y un debate continuo con respecto a la manera en que estos objetivos deben implementarse.

Objetivo 1: Crear más empleos; preferentemente empleos formales

Hay un amplio consenso sobre la necesidad de crear más empleos –preferentemente empleos decentes o formales– mediante crecimiento intensivo en mano de obra. Algunos observadores argumentan que esto puede realizarse mediante políticas de empleo únicamente, mientras que otros argumentan que es necesario incorporar los objetivos de empleo en las estrategias de desarrollo de una manera más general. Algunos observadores también argumentan que esto debería involucrar una transformación de la estructura general de oportunidades de empleo y la habilidad de los trabajadores pobres para aprovechar tales oportunidades una vez que se encuentren disponibles (Heintz 2004).

Objetivo 2: Registrar los negocios informales y regular los empleos informales

El registro y la cobranza de impuestos a los negocios informales, como se ha señalado anteriormente, es el enfoque estrecho usado comúnmente en lo que se refiere a la formalización de la economía informal. Esto debería llevarse a cabo mediante la simplificación de los trámites burocráticos involucrados en el registro, y mediante la oferta de beneficios e incentivos a cambio del pago de impuestos.

También es importante formular regulaciones adecuadas que disuadan a los empleadores, tanto formales como informales, de contratar trabajadores de manera informal –o de informalizar empleos que solían ser formales– y los animen a pagar las contribuciones del empleador para salud y pensiones, y a aumentar las prestaciones a sus trabajadores.

Objetivo 3: Extender la protección estatal a la fuerza laboral informal

Actualmente se están debatiendo dos tipos de protección estatal para la fuerza laboral informal, especialmente la compuesta por trabajadores pobres: la protección social y los derechos legales.

Protección social: la protección social ocupa otra vez un lugar importante en la agenda de la política de desarrollo, especialmente después de la crisis económica mundial que socavó los medios de sustento de muchos trabajadores pobres en la economía informal (Horn 20092011). En junio de 2012, la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) adoptó una Recomendación en favor del establecimiento de un piso de protección social global que cubriría a las personas en todas las etapas de la vida y estaría compuesto de una combinación de transferencias monetarias y acceso a servicios sociales asequibles, particularmente servicios de salud. Existe un consenso creciente en el mundo de la política del desarrollo sobre la necesidad de:

  • priorizar la extensión de la cobertura de protección social a grupos excluidos
  • adaptar tanto el seguro social como los seguros privados para incorporar a los trabajadores informales, proporcionando incentivos fiscales y otros estímulos para que se afilien
  • coordinar las diversas formas de protección

Más específicamente existe un consenso creciente en torno a la necesidad de pensiones y cobertura médica universales. Pero existe poco acuerdo sobre el papel adecuado del gobierno, el nivel de responsabilidad del gobierno y del gasto público, y la combinación público-privada que debe haber en la provisión de prestaciones y seguros.

Protección legal: existe también un compromiso creciente en el mundo de la política del desarrollo para extender la protección legal a los trabajadores pobres en la economía informal. En su informe final, titulado La ley: clave para el desarrollo sin exclusiones, la Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres priorizó tres áreas de derechos legales y empoderamiento para los pobres, en general, y los trabajadores pobres en particular: derechos de propiedad, derechos laborales y derechos a desarrollar actividades comerciales. La Comisión argumentó que sin derechos de propiedad el poder económico intrínseco de su propiedad permanece desaprovechado (de Soto 2000). Sin derechos laborales, los trabajadores pobres carecen de prestaciones laborales y condiciones de trabajo decentes. Y sin actividades comerciales legalmente reconocidas los trabajadores pobres no pueden acceder al crédito o los mercados, hacer cumplir contratos o asegurar sus negocios contra quiebras. La Comisión también hizo hincapié en que los pobres necesitaban acceso a la justicia y, de manera más general, al estado de derecho (CLEP 2008).

Pero la extensión de la protección jurídica a los trabajadores pobres en la economía informal requerirá un replanteamiento y una reforma de los regímenes legales existentes en la mayoría de los países. La mayoría de los trabajadores informales no están cubiertos o protegidos bajo las regulaciones laborales existentes (las cuales se basan en una relación clara de empleador-empleado) y la mayoría de los negocios informales no están cubiertos o protegidos bajo las leyes comerciales o mercantiles existentes (las cuales se basan en un contracto comercial formal). Más aún, muchos negocios y actividades informales están regidos por regulaciones específicas de la industria o regulaciones del gobierno local.

Considere la fuerza laboral informal urbana. Sus actividades están regidas por regulaciones específicas de la industria (p. ej., aquellas que rigen el comercio de alimentos frescos), así como por planificadores urbanos y gobiernos locales que establecen reglas y determinan normas y prácticas que determinan quién puede hacer qué y dónde en las ciudades. Con frecuencia las reglas se elaboran o se interpretan para desalentar actividades informales –si no es que las prohíben completamente–.

Objetivo 4: Aumentar la productividad de los negocios informales y aumentar los ingresos de la fuerza laboral informal

Hay un amplio acuerdo sobre los esfuerzos que deberían hacerse para aumentar la productividad de los negocios informales y los ingresos de la fuerza laboral informal, particularmente la de los trabajadores pobres. Los enfoques comunes incluyen: medidas focalizadas tales como servicios financieros, apoyo empresarial y capacitación; y medidas generales de apoyo estatal como servicios de infraestructura. La fuerza laboral informal necesita activos productivos, habilidades técnicas y empresariales, y servicios de infraestructura para competir mejor en los mercados.

Pero para aumentar la productividad de los negocios informales y los ingresos de la fuerza laboral informal se requieren también cambios en el entorno institucional a nivel general:

Ambiente de política favorable: el ambiente de política económica debe ser favorable para los operadores informales, especialmente a los trabajadores pobres, en lugar de ignorarlos o de estar sesgado contra ellos. Para ello se requiere abordar los prejuicios en las políticas económicas y sectoriales existentes, así como diseñar e implementar políticas focalizadas. También requiere asegurar que las políticas macro y las adquisiciones gubernamentales creen demanda por la mercancía y  los servicios producidos por los negocios y trabajadores informales.

Mejores términos de intercambio: para competir de manera eficiente en los mercados, los trabajadores pobres necesitan no solo recursos y habilidades, sino también la capacidad de negociar precios y salarios favorables por la mercancía y los servicios que venden, en relación al costo de los insumos y de vida.

Marco jurídico adecuado: como se ha señalado anteriormente, los trabajadores pobres en la economía informal necesitan marcos jurídicos nuevos o más amplios para proteger sus derechos y beneficios como trabajadores y empresarios, incluidos el derecho a trabajar (p. ej., de vender en espacios públicos), los derechos laborales, los derechos comerciales o empresariales y los derechos de propiedad.

Protección de riesgos e incertidumbres: los trabajadores pobres necesitan protección contra los riesgos e incertidumbres asociados con su trabajo, así como contra los principales imprevistos más comunes como lo son la enfermedad, la discapacidad, la pérdida de propiedad y la muerte.

Hay, en suma, dos maneras amplias para aumentar la productividad de los negocios informales y los ingresos de los trabajadores pobres en la economía informal. La primera es aumentar los aspectos positivos: mediante medidas de apoyo para mejorar los activos y el acceso al mercado, para brindar identidad jurídica, y para aumentar la productividad. La segunda es reducir los aspectos negativos:mediante medidas que no solo reduzcan los riesgos, pero también aborden los desequilibrios de poder en el mercado y los sesgos de política o institucionales que son adversos a los negocios y los trabajadores informales. Ello requiere reconocer cuándo, y cómo, los desequilibrios de poder en el mercado y los sesgos de política favorecen a las grandes empresas formales a costa de las empresas más pequeñas informales, a los trabajadores formales a costa de los trabajadores informales, y a los hombres a costa de las mujeres dentro de cada una de estas categorías.

Lecciones de política

Es necesario que se reconozca a la economía y a la fuerza laboral informal como la base general de la economía y de la fuerza laboral mundial. Tanto los negocios informales como la fuerza laboral informal merecen ser valorados por sus contribuciones y ser integrados en la planificación económica y en los marcos legales.

No existe ninguna intervención de política global única para abordar las preocupaciones asociadas con la economía informal: se deben considerar e implementar una gama de intervenciones. Además, estas intervenciones deben ser adaptadas y enfocadas para que se adecúen a las limitaciones, necesidades y riesgos específicos de los diferentes grupos de trabajadores informales: tanto para los trabajadores independientes informales como los trabajadores asalariados informales; para los negocios y trabajadores informales con mayores ingresos frente a los de menores ingresos; para los que evaden las regulaciones y para aquellos para quienes las leyes y regulaciones existentes son inadecuadas o irrelevantes.

Otra lección general de política es que todas las políticas económicas y sociales deben ser examinadas de acuerdo a su impacto en la economía informal y sus partes constituyentes. No se debe suponer, como lo hizo el Banco Mundial, y otros, a mediados de la década de 1990, que las políticas económicas no pueden llegar a la economía informal y que no tienen ningún impacto en ella (Banco Mundial 1995). La mayoría de las políticas económicas y sociales tienen un impacto –directo o indirecto– en la economía informal. El reto consiste en monitorear los impactos, tanto positivos como negativos, de las diferentes políticas en las diferentes categorías de la fuerza laboral informal, y en abordar los impactos negativos.

Para ello es preciso reconocer y abordar el hecho de que la manera en la que los efectos del crecimiento económico sobre el empleo pasan por los mercados, las políticas y las instituciones (sociales, económicas y políticas) es diferente para las empresas formales e informales; para los trabajadores formales e informales; y para las mujeres y los hombres dentro de cada una de estas categorías.

Además, para asegurar que las respuestas de política correspondan a las limitaciones y los riesgos que enfrentan los trabajadores informales, especialmente los trabajadores pobres, éstos tienen que ser visibles en las estadísticas oficiales y tener una voz representativa en los procesos de formulación de reglas y políticas. Es necesario fortalecer y continuar los esfuerzos actuales para mejorar la medición del empleo informal y de los negocios informales en las estadísticas oficiales sobre la fuerza laboral, así como en otras estadísticas económicas. Para mayor información, vea estadísticas sobre la economía informal.

Más importante aún, se deben aumentar y continuar los esfuerzos para fortalecer las organizaciones de los trabajadores informales y para fomentar la representación de estas organizaciones en los procesos de la formulación de reglas y políticas.

Lo que se necesita fundamentalmente es un nuevo paradigma: un modelo de economía híbrida que acepte lo tradicional y lo moderno, lo pequeño y lo grande, lo informal y lo formal. Lo que se necesita es un modelo económico que les permita a operar a las unidades más pequeñas y a los trabajadores menos poderosos junto a las unidades más largas y a los actores económicos más poderosos. Que permita a los productores a domicilio en las cadenas de valor mundiales poder negociar con los actores dominantes en esas cadenas para obtener su parte correspondiente del valor agregado. Que permita a los vendedores ambulantes operar junto con minoristas y mayoristas –junto con tiendas, mercados mayoristas y centros comerciales– en los distritos comerciales centrales. Que permita a los recicladores tener acceso a los residuos y a participar en las licitaciones para la gestión de residuos sólidos junto con las grandes corporaciones. Que permita a los trabajadores de la construcción informales obtener algunas de las protecciones y beneficios de los trabajadores de la construcción formales. Que permita a los trabajadores del transporte informales la integración en sistemas de transporte públicos y privados en condiciones equitativas. Que permita a los pequeños propietarios y jornaleros agrícolas competir en condiciones equitativas con los grandes propietarios y la agroindustria. Que permita a los productores a pequeña escala competir en los mercados de exportación en condiciones justas con las explotaciones comerciales a gran escala.