Replanteando la formalización: La perspectiva de WIEGO

El debate sobre la formalización

Al centro de los debates políticos sobre la economía informal está la pregunta de si se debe, y de qué manera, formalizar la economía informal. Diferentes observadores tienen nociones distintas de lo que significa formalizar la economía informal. Para algunos significa mover a los trabajadores informales a empleos asalariados formales, pero ello requiere la creación de más empleos formales. Para otros significa registrar y gravar a los negocios informales. Para los trabajadores y operadores informales, de los cuales muchos ya pagan impuestos (como el IVA) o diversos tipos de cuotas (p. ej., derechos por licencias para operar y/o tarifas de acceso para operar en lugares específicos) o que están dispuestos a pagar impuestos o cuotas a cambio de beneficios, quiere decir la obtención de acceso a la protección jurídica y social, así como a servicios de apoyo (p. ej., capacitación en habilidades y capacitación empresarial), y la posibilidad de organizarse y ser representados en los procesos de formulación de normas relevantes, de formulación de políticas y de negociaciones colectivas.

Además es importante entender que la formalización tiene diferentes significados e implicaciones para las diferentes categorías de trabajadores informales. Hasta la fecha, el debate en torno a la formalización se ha centrado principalmente en los trabajadores independientes en negocios informales; y a menudo, más específicamente, en los empresarios informales que contratan a otros. Como mínimo, el debate sobre la formalización debe distinguir entre trabajadores asalariados en empleos informales y trabajadores independientes en empresas informales. Lo ideal sería que distinguiera aún más entre diferentes segmentos de trabajadores independientes y asalariados en la economía informal, ya que cada segmento tiene sus necesidades y limitaciones particulares (Chen 2006).

También es importante garantizar que la formalización ofrezca los beneficios y protecciones que comporta ser formal, y que no sólo imponga los costos de volverse formal. Para el trabajador independiente la formalización no debería significar solamente obtener una licencia, registrar sus cuentas y pagar los impuestos: estos representan para ellos los costos de entrada a la economía formal. Lo que quisieran es recibir los beneficios de operar de manera formal a cambio de pagar estos costos. Estos beneficios incluyen contratos comerciales vinculantes, propiedad legal de su domicilio social y de sus medios de producción; incentivos fiscales y paquetes de incentivos para aumentar su competitividad, membresía en asociaciones comerciales, protección contra acreedores y reglas claras de bancarrota, así como protección social.

¿Qué de los trabajadores asalariados informales? Para ellos la formalización significa obtener un empleo asalariado formal –o la formalización de su empleo actual– con un contrato seguro, prestaciones laborales, membresía a un sindicato formal y las contribuciones del empleador para su protección social. Es importante recalcar que la formalización del trabajo asalariado requiere un enfoque en los empleadores, ya que es más probable que sean los empleadores quienes evadan el cumplimiento de las regulaciones laborales y no los empleados. En este contexto debe señalarse que muchos trabajadores asalariados informales trabajan para empresas y hogares formales, y no solamente para negocios informales.

Por último, por esta razón es importante señalar que la formalización tiene diferentes dimensiones más allá del registro y el pago de impuestos. La formalización incluye: el recibir la protección legal y social de la que disfrutan las empresas y los trabajadores formales; el recibir las exenciones fiscales y los paquetes de incentivos que disfrutan las empresas formales; el poder organizarse y tener una voz representativa en los procesos de formulación de reglas y políticas; entre otros. Los formuladores de políticas deberían reconocer estas distintas dimensiones de la formalización y el hecho de que la formalización no es, por tanto, un proceso de un solo paso, sino más bien un proceso continuo para extender los beneficios de la formalización paulatinamente a los trabajadores informales. Al pedirles a los trabajadores informales que se registren y que paguen impuestos deberían ofrecerles uno o más beneficios de la formalización: deberían preguntar a cada uno de los grupos de trabajadores cuál o cuáles beneficios serían los más importantes para garantizar sus medios de sustento. En síntesis, los formuladores de políticas deberían tener en cuenta las dimensiones óptimas y la mejor secuencia de la formalización desde la perspectiva de las diferentes categorías de trabajadores informales.

En resumen, lo que se requiere es un enfoque de formalización de la economía informal que sea integral en cuanto a su planteamiento, pero específico al contexto en lo que se refiere al diseño y la práctica. Un enfoque integral para la formalización de la economía se describe en el cuadro 2:

 

Cuadro 2

Formalización de la economía informal: Un enfoque integral

1. Formalización de las empresas informales

  • registro e impuestos:

o   procedimientos de registro simplificados

o   cuotas de registro progresivas

  • marcos legales y regulatorios apropiados, incluyendo:

o   contractos comerciales vinculantes

o   derechos de propiedad privada

o   uso del espacio público

o   regulaciones de salud y seguridad ocupacional

  • beneficios por operar de manera formal:
    • acceso a información financiera y de mercado
    • acceso a infraestructura y servicios públicos
    • contractos comerciales vinculantes
    • responsabilidad limitada
    • reglas claras de bancarrota e insolvencia
    • acceso a subsidios e incentivos gubernamentales, incluyendo concursos para licitaciones y paquetes de promoción a la exportación
    • membresía de asociaciones empresariales formales
    • acceso a un sistema formal de seguridad social

 

2. Formalización de los empleos informales

    • reconocimiento y protección legal como trabajadores
    • derechos y beneficios de ser empleado de manera formal:
      • libre de discriminación
      • salario mínimo
      • medidas de salud y seguridad ocupacional
      • contribuciones del empleador para salud y pensiones
      • derecho a organizarse y negociar colectivamente
      • membresía de sindicatos formales

 

Como se ha expuesto anteriormente, la formalización de la economía informal puede y debería hacerse de diferentes formas, entre las que se incluyen: mover a los trabajadores informales hacia empleos formales, registrar y gravar a empresas informales, proporcionar incentivos de negocios y servicios de apoyo a las empresas informales; garantizar la protección legal y social de la fuerza laboral informal; reconocer las organizaciones de los trabajadores informales; y permitir que sus representantes participen en los procesos de formulación de reglas y políticas, y de negociación colectiva.

Al formalizar a grupos específicos de trabajadores informales, los formuladores de políticas y practicantes deberían seleccionar los elementos apropiados de este marco y adaptar las intervenciones a las circunstancias locales. Considere, por ejemplo, las condiciones específicas de varias ocupaciones informales en las que un gran número de trabajadores pobres, especialmente mujeres, tienden a concentrarse:

 

Trabajadores de agricultura de exportación

En América Latina y (en menor medida) África ha habido un aumento considerable en trabajadoras agrícolas en los sectores de agroexportación no tradicionales: especialmente, en la producción y el embalaje de flores, frutas y verduras frescas (vea Barrientos y Barrientos 2002, Barrientos et al. 2004).

 

¿Cuáles son los problemas comunes de las trabajadoras en estos sectores de agroexportación?

  • contratos temporales
  • horas y días de trabajo irregulares: asociados con los contratos “flexibles”
  • pago a destajo y bajos salarios
  • segregación ocupacional por género (especialmente en empresas de embalaje)

 

¿Qué tipo de formalización querrían estas trabajadoras agrícolas?

  • contratos permanentes
  • horas y días de trabajo regulares
  • pago de un salario, y salarios más altos
  • oportunidades para cambiar a trabajos mejor remunerados dentro de la ocupación

 

Trabajadores de la construcción

En muchos países en desarrollo, donde la industria no ha sido mecanizada, la fuerza laboral de la construcción en gran parte está formada por jornaleros ocasionales, a menudo migrantes. Muchos de estos trabajadores de la construcción no son calificados y se dedican a levantar y acarrear cargos de cemento, ladrillos y concreto. En algunos países, dependiendo de las normas sociales locales, las mujeres representan un porcentaje importante de la fuerza laboral no calificada de la construcción.

 

¿Cuáles son los problemas comunes de los trabajadores de la construcción no calificados?

  • días de trabajo irregulares
  • ingresos bajos e irregulares
  • trabajo arduo y peligroso: frecuentes accidentes y muertes ocasionales
  • falta de medidas de salud y seguridad ocupacional
  • ausencia de seguros de accidentes o invalidez

 

¿Qué significaría la formalización para los trabajadores de la construcción?

  • trabajo más regular
  • salarios más altos
  • capacitación: albañilería, carpintería y otras habilidades de la construcción
  • normas de seguridad
  • seguros de accidentes e indemnización laboral
  • tarjetas de identificación
  • registros y otras pruebas de los días trabajados

 

Trabajadores tercerizados

Los trabajadores tercerizados son trabajadores subcontratados o externos industriales que trabajan en el marco de un subcontrato para una o más empresas y sus contratistas. Ya sea en el sector del vestido, del calzado o de la electrónica, los trabajadores tercerizados enfrentan varios problemas comunes:

  • pago a destajo e ingresos bajos
  • irregularidad del trabajo
  • pagos irregulares y (a menudo) retrasados
  • costos de la provisión/manutención del espacio laboral, de los servicios públicos y del equipo

 

Además, algunos sufren condiciones de trabajo duras y peligrosas: por ejemplo, los zapateros están expuestos a pegamentos tóxicos. Muchos también padecen dolores de la espalda y un deterioro de su vista por el trabajo en lugares de trabajo mal equipados y con mala iluminación (con frecuencia sus propios hogares).

 

¿Qué significaría la formalización para los trabajadores tercerizados?

  • ordenes de trabajo regulares y seguras que pueden hacerse valer judicialmente
  • pagos regulares y oportunos
  • pago a destajo que equivale a los salarios mínimos
  • medidas de salud y seguridad ocupacional
  • capital para mejorar su lugar de trabajo (con frecuencia su propio hogar) y modernizar su equipo
  • servicios básicos de infraestructura –agua, electricidad y saneamiento– para mejorar sus hogares que sirven de lugar de trabajo

 

Vendedores ambulantes

Los problemas comunes que enfrentan los vendedores ambulantes en todo el mundo incluyen:

  • lugar de trabajo inseguro: debido a la competencia por los espacios urbanos
  • capital con condiciones injustas: debido a la dependencia de los comerciantes mayoristas
  • cantidad, calidad y precio de mercancía indeterminados: debido a la dependencia de comerciantes mayoristas
  • falta de infraestructura: protección, agua, saneamiento
  • estatus legal ambiguo: lleva a hostigamiento, desalojos y sobornos
  • imagen pública negativa

 

¿Qué significaría la formalización para los vendedores ambulantes?

  • sitios de venta seguros
  • acceso a capital con condiciones justas: un préstamo adaptado a su necesidad diaria por capital de trabajo
  • poder de negociación con los comerciantes mayoristas
  • servicios de infraestructura en los sitios de venta: protección, agua, saneamiento
  • licencia para vender y tarjeta de identificación
  • libertad de hostigamientos, desalojos y sobornos
  • imagen pública positiva

 

Recicladores

Se calcula que un por ciento de la población urbana del mundo vive de la recolección y el reciclaje de residuos. Los recicladores comúnmente sufren de:

  • ingresos promedios muy bajos
  • fluctuaciones en la cantidad, calidad y el precio de los residuos
  • condiciones de trabajo muy duras y riesgos laborales relacionados
  • imagen pública negativa

 

En las comunidades donde tanto mujeres como hombres (y niños) recogen residuos, las mujeres (y los niños) a menudo separan los residuos –lo que incrementa su exposición a los residuos y los riesgos de salud asociados– mientras que los hombres venden los residuos. Como tienen que pasar por diferentes barrios para recoger residuos, las mujeres (y las niñas) están expuestas a que se burlen de ellas, que las toquen y que sufran otras formas de acoso sexual (Paula Kantor, comunicación personal 2005).

 

Dadas estas condiciones, muchos recicladores quisieran encontrar oportunidades de empleo alternativas. Esto es posible dentro del sector de reciclaje mediante la capacitación de los trabajadores en habilidades del reciclaje de residuos, o su organización en cooperativas y la negociación de contratos para estas cooperativas con el gobierno u oficinas e instituciones privadas para la provisión de servicios de limpieza y la recolección de residuos.

 

¿Qué significaría la formalización para aquellos que siguen trabajando como recicladores?

  • reconocimiento legal y una imagen pública positiva como recicladores (quienes contribuyen a la conservación y la limpieza de las ciudades en la que trabajan)
  • tarjetas de identificación para protegerlos
  • mecanismos de negociación para negociar con a) aquellos a los que venden los residuos que recogen y b) los funcionarios municipales y la policía
  • organización y poder de negociación
  • instalaciones y equipo de protección apropiados (guantes y mandiles) para ayudarles a evitar los residuos tóxicos y peligrosos

Los límites de la formalización

Sin embargo, hay que entender los límites de la formalización. En primer lugar, se debe reconocer que la formalización no es un proceso que ocurre una sola vez y que involucra una serie especificada de pasos. Más bien, la formalización debería ser vista como un proceso continuo y progresivo que involucra pasos paulatinos y diferentes dimensiones que lleva a varios niveles y tipos de formalidad.

En segundo lugar se debe reconocer que la formalización no se producirá rápida o automáticamente para todos aquellos que opten por ella. Es preciso que se reorganicen y optimicen los procedimientos e incentivos para los negocios informales registrados. Los estándares y beneficios laborales para los trabajadores deben ser negociados cuidadosamente por los empleadores, trabajadores y el gobierno. En tercer lugar, se debe reconocer que la formalización no será viable o deseable para todos los negocios informales o todos los trabajadores asalariados informales. Más bien, habría que suponer que muchos negocios informales y trabajadores asalariados informales continuarán haciendo lo que hacen y seguirán siendo informales o semiformales (por lo menos en alguna dimensión) en el futuro próximo.