Protección social y legal para la fuerza laboral en la economía informal

En los círculos de la política de desarrollo se están evaluando dos tipos de protección estatal para la fuerza laboral en la economía informal, especialmente para los trabajadores pobres: la protección social y los derechos legales.

Protección social

La protección social ocupa otra vez un lugar prominente en la agenda de políticas de desarrollo, especialmente después de la crisis económica global que perjudicó los medios de sustento de muchos trabajadores pobres en la economía informal (Horn 2009, 2010). Esto brinda una oportunidad para reconsiderar los riesgos que la fuerza laboral en la economía informal enfrenta, especialmente los trabajadores pobres, y cómo la protección social podría abordar efectivamente estos riesgos. Si se compara con la fuerza laboral formal, la fuerza laboral en la economía informal está más expuesta a –y menos protegida contra– las principales contingencias comunes, como enfermedad, discapacidad y pérdida de propiedad. Por su situación como trabajadores autónomos y empleados atípicos también son particularmente vulnerables a las fluctuaciones del mercado, intensificadas por la liberalización del mercado y globalización. Además, enfrentan a diario las conmociones y presiones de trabajar en condiciones peligrosas: sin bienes seguros, sin infraestructura básica, sin servicios sociales, sin derechos, y sin ser incluidos como trabajadores o ciudadanos. Finalmente, a pesar de la noción común de que durante las crisis la economía informal proporciona un “colchón” para quienes pierden un trabajo formal, las empresas y trabajadores en la economía informal se ven afectados en muchas de las mismas maneras que las empresas y trabajadores formales pero no tienen colchón que amortigüe la caída (Horn 2009, 2010).

El término “protección social” se usa aquí en un sentido más amplio para referirse al seguro social, la ayuda social, las redes de protección social y varios otros esquemas. En la mayoría de los países, solamente una pequeña parte de la fuerza laboral en la economía informal cuenta con seguro social o seguridad social. Lo que reciben de protección social se realiza normalmente a través de esquemas de ayuda social poco sistemáticos y redes de protección social luego de crisis. Para abordar la variedad de riesgos que enfrenta la fuerza laboral en la economía informal, especialmente los trabajadores pobres, el diseño de la protección social necesita alejarse de intervenciones no sistemáticas y ex post y favorecer respuestas más sistemáticas y ex ante (Kabeer and Cook 2010).

La protección social se encuentra hoy en día en una coyuntura histórica. ¿Deberían las sociedades recurrir al modelo anterior de estado de bienestar que solamente cubría a los trabajadores con empleos formales? ¿O deberían desarrollarse nuevos modelos para cubrir a todos los trabajadores, tanto formales como los que laboran en la economía informal? Lo que queda claro es que el gasto social de los estados es necesario para reducir la pobreza y desigualdad y también como inversión en el futuro de los países, su fuerza laboral y sus economías.

Existe un creciente consenso en los círculos de política de desarrollo sobre la necesidad de…

  • priorizar la extensión de la cobertura de la protección social a los grupos excluidos
  • adaptar tanto el seguro privado como el seguro social para incorporar a los trabajadores en la economía informal, ofreciendo incentivos fiscales y de otra índole para que se afilien.
  • coordinar diversas formas de protección (social y privada)

Más específicamente, existe un creciente consenso alrededor de la necesidad de pensiones y cobertura de salud universales. Algunos observadores argumentan a favor de pensiones y cobertura de salud universales basándose en principios económicos, incluyendo el argumento de que la desvinculación de la protección social del mercado laboral reduce posibles distorsiones en el mercado laboral. Otros argumentan basándose en principios de solidaridad social y responsabilidad estatal y que es un derecho ciudadano.

Pero las diferencias entre los defensores de una cobertura universal van más allá de los principios resaltados. No existe acuerdo sobre el papel apropiado del gobierno, el grado de responsabilidad gubernamental y el nivel de gasto público, y la combinación de seguros y servicios públicos y privados. A quienes argumentan a favor de la universalidad basándose en los principios de solidaridad social les preocupa que la mayoría de las personas y los hogares pobres no puedan pagar un seguro privado o asistencia privada. También consideran que el estado debería recaudar y redistribuir ingresos para políticas sociales de manera justa y progresista; y que los empleadores deberían contribuir directamente a por lo menos una forma de protección social para sus trabajadores o aquellos que producen productos o realizan servicios para ellos.

Si se reducen aún más, o si simplemente se eliminan, las contribuciones por parte de los empleadores no es sólo una cuestión de solidaridad social; también tiene implicaciones prácticas. Para empezar, en la ausencia de una cobertura universal de pensiones y salud, una reducción o eliminación de la contribución del empleador está por lo general asociada con un aumento de la contribución del trabajador, lo que lleva a una falta de incentivos para cumplir o a costos fiscales, o ambos (Mesa-Lago 2008). Además, aunque se logre la cobertura universal de pensiones y de salud, hay espacio para que se piense que las contribuciones de los empleadores destinadas a protecciones específicas podrían cubrir otras contingencias. Otras formas de protección social específica que podrían ser reguladas por el estado y financiadas por los empleadores a nivel de una empresa individual o de una industria incluyen:

  • Licencia por enfermedad con goce de sueldo
  • Seguro de desempleo y seguro de discapacidad
  • Salud y seguridad ocupacional

En la India se han establecido fondos de bienestar para trabajadores como una manera de proporcionar una gama de beneficios de protección social: becas escolares; prestaciones por maternidad; compensación por desempleo, discapacidad o jubilación; pensiones; y mucho más. Estos fondos están dirigidos a los trabajadores en la economía informal en industrias específicas y son financiados a través de impuestos sobre la producción de las industrias.

Finalmente, la crisis económica global puso de manifiesto que las redes de seguridad ex post son respuestas insuficientes a los riesgos generalizados y que se necesitan sistemas de protección social amplios que ofrezcan protección ex ante contra los riesgos generalizados sistémicos, así como las principales contingencias comunes. Para proteger a los pobres, incluyendo a los trabajadores pobres en la economía informal, es necesario que se reevalúe la protección social como sistema –no como un esquema individual– y se verifique si hay crisis y/o riesgos, así como personas, que no estén cubiertos (Kabeer y Cook 2010; Kanbur 2009).

Protección legal

También existe un creciente compromiso en los círculos de políticas de desarrollo en favor de la extensión de la protección legal a los trabajadores pobres en la economía informal. En su informe final titulado La Ley: La Clave para el Desarrollo sin Exclusiones, la Comisión para el Empoderamiento Legal de los Pobres priorizó tres áreas de derechos legales y empoderamiento para los pobres en general y los trabajadores pobres en la economía informal en particular: derechos de propiedad, derechos laborales y derechos a la actividad empresarial. La Comisión argumentó que sin derechos de propiedad, el poder económico intrínseco de las propiedades pertenecientes a los pobres permanece sin aprovecharse (de Soto 2000). Sin derechos laborales, los trabajadores pobres carecen de los beneficios de los trabajadores y sufren condiciones de trabajo inseguras. Y sin negocios reconocidos por la ley, los trabajadores pobres no pueden tener acceso a créditos o mercados, hacer cumplir contratos o asegurar sus negocios contra la quiebra. La Comisión también recalcó que los pobres necesitan acceso a la justicia y, en términos más generales, al estado de derecho.

Para promover y asegurar los derechos legales de los trabajadores pobres se necesitan marcos legales adecuados. Tradicionalmente, en todo el mundo, la “relación de empleo” entre un empleador reconocido y el empleado ha constituido la piedra angular –el concepto legal central– alrededor del que la ley laboral ha buscado reconocer y proteger los derechos de los trabajadores. Pero este concepto excluye a los trabajadores independientes y al número creciente de trabajadores asalariados cuya relación de empleo es disfrazada, ambigua o no claramente definida. Como resultado, un número grande y creciente de trabajadores (60-90% de todos los trabajadores en los países en desarrollo) mundialmente no están protegidos conforme a la ley laboral. Claramente debe reformarse el régimen de ley laboral existente en la mayoría de los países para cubrir toda la gama de relaciones de empleo en la economía global actual: de empleados típicos a empleados atípicos, de jornaleros ocasionales a varias categorías de trabajadores contratados y subcontratados.

Además, la mayoría de las empresas informales no están cubiertas o protegidas de acuerdo a las leyes comerciales o mercantiles existentes. En las transacciones comerciales formales regidas por leyes contractuales se establece quién controla qué y quién asume qué riesgos. Pero los contratos verbales, a menudo implícitos, que rigen la mayoría de las transacciones comerciales en la economía informal no aclaran quién controla qué y quién asume qué riesgos. La incertidumbre se incrementa si un operador informal no es completamente independiente. Muchos operadores informales dependen de otros para algunas de las funciones asociadas con las empresas: muchos compran materia prima a crédito de un solo proveedor; otros venden los productos que producen a un intermediario; y otros más venden los productos (proporcionados por otros) a comisión. Para ser relevante en el mundo económico actual, el ámbito de la ley comercial debe ampliarse para cubrir las transacciones comerciales semi-dependientes y vinculadas que son comunes en la economía informal y entre empresas formales e informales. Alternativamente, algunas de las relaciones altamente dependientes, tales como la producción subcontratada en cadenas de valor –que vienen a ser lo mismo que “empleo asalariado oculto”–, podrían ser reclasificadas como relaciones de empleo e incorporadas a la jurisdicción de la ley laboral.

Además, muchas empresas y actividades en la economía informal están regidas por regulaciones sectoriales.

Considere la fuerza laboral informal urbana. Los planificadores urbanos y gobiernos locales establecen las reglas –y también determinan las normas y prácticas– que rigen quién puede hacer qué y en dónde en las ciudades. A menudo, las reglas son elaboradas e interpretadas de maneras que desalientan las actividades informales, si no las prohíben completamente. Las leyes que no permiten actividades comerciales en áreas residenciales, inclusive de los residentes, desalientan o prohíben la producción a domicilio. Las reglas, normas o prácticas con respecto al uso del espacio público afectan a los vendedores ambulantes (a quienes con frecuencia se les niega el derecho de vender en las zonas comerciales centrales) y a los recicladores (a quienes se les niega cada vez más el derecho a recoger residuos en lugares específicos). Los sistemas de licencia para los vendedores ambulantes establecen si debería haber cuotas para los vendedores ambulantes en ciertos lugares, y si debería haber una única tarifa fija, tarifas progresivas basadas en la escala del negocio, o tarifas mixtas basadas en la ubicación del negocio y la categoría del producto vendido. Las reglas, normas y prácticas de la gestión de los residuos sólidos rigen si, y en dónde, los recicladores pueden recoger materiales reciclables: en las aceras, en los espacios públicos, en los contenedores de basura o en los vertederos. Las reglas, normas y prácticas en material de licitaciones públicas para servicios de gestión de residuos prohíben, restringen o alientan a las cooperativas de recicladores de presentarse a las licitaciones, o de ganarlas.

Para obtener más información sobre cómo las leyes y regulaciones afectan a sectores específicos de trabajadores en la economía informal –así como sobre sus demandas y luchas legales– visite las páginas sobre la economía informal y/o los grupos ocupacionales, el micrositio sobre Ley e informalidad.